2.2. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành

Luật Thanh tra 2004 không quy định việc thành lập cơ quan thanh tra ở các tổng cục, cục và chi cục, song trên thực tế đã có không ít tổng cục, cục, chi cục thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành. Việc thành lập các cơ quan thanh tra này đã dẫn đến hoạt động thanh tra bị trùng lặp về phạm vi; làm tăng biên chế, tổ chức bộ máy nhà nước; các cơ quan thanh tra ngày càng bị chia cắt. Mặc dù vậy, nếu khắc phục nhược điểm này bằng cách xóa bỏ các cơ quan thanh tra chuyên ngành ở các tổng cục, cục, chi cục và giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho Thanh tra bộ, Thanh tra sở thì nhiều Thanh tra bộ, Thanh tra sở không thể đảm nhận được, vì nhiệm vụ thanh tra ngày càng lớn, trong khi đó số lượng biên chế của những cơ quan thanh tra là rất hạn chế.

Để đảm bảo được yêu cầu xử lý nhanh chóng, kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật, nhất là các vi phạm xảy ra ngày càng nhiều trong một số lĩnh vực liên quan đến đời sống sinh hoạt của nhân dân và khắc phục được khó khăn trên, Luật thanh tra năm 2010 đã giao chức năng thanh tra chuyên ngành ở ngành, lĩnh vực cho các tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở thực hiện. Đây là nội dung phản ánh sự đổi mới về nhận thức trong tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, điểm cần lưu ý là theo quy định của Luật thanh tra năm 2010 thì không phải bất kỳ tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở nào cũng được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành mà việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành phải xuất phát từ yêu cầu công tác quản lý nhà nước và các cơ quan nào được giao thực hiện chức năng thanh tra này sẽ do Chính phủ quy định theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ sau khi đã thống nhất với Bộ trưởng.

Ngoài ra, để tránh việc thành lập các cơ quan thanh tra ở các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, Luật Thanh tra cũng khẳng định rõ các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập mà hoạt động thanh tra ở các cơ quan này do Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thực hiện, tức là Thủ trưởng có trách nhiệm trực tiếp xây dựng kế hoạch thanh tra, quyết định thanh tra, thành lập Đoàn thanh tra, cử cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kết luận thanh tra. Hoạt động thanh tra của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành do chính các công chức của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đó thực hiện. Quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, các công chức được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có quyền yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra, được quyền xử phạt vi phạm hành chính và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các quyết định, hành vi của mình trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra.

2.3. Về thanh tra viên, cộng tác viên thanh tra, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành

Về cơ bản, các quy định về thanh tra viên, công tác viên thanh tra trong Luật thanh tra mới được kế thừa từ Luật Thanh tra năm 2004, song để đáp ứng yêu cầu công tác thanh tra hiện nay, Luật Thanh tra đã sửa đổi các quy định về điều kiện tiêu chuẩn của thanh tra viên, ngạch thanh tra viên, đồng thời bổ sung quy định về người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Đối với người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phải là công chức của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, có chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với chuyên ngành, am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ thanh tra. Các tiêu chuẩn cụ thể của người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành do Chính phủ quy định.

3. Hoạt động thanh tra

3.1. Quy định chung về hoạt động thanh tra

Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang đặt ra đối với hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, Luật Thanh tra đã lựa chọn những vấn đề chung nhất chi phối hai hoạt động thanh tra để điều chỉnh trong một mục riêng, đồng thời sửa đổi những vấn đề bất cập, bổ sung những quy định mới để làm rõ hơn hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Tại Mục I quy định chung, điều chỉnh những nội dung hết sức quan trọng, cơ bản trong hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, đó là Định hướng chương trình thanh tra, công khai kết luận thanh tra, xử lý hành vi không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra, xử lý hành vi vi phạm pháp luật của những người thực thi quyền thanh tra.

a)  Xây dựng, phê duyệt Định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra

Nhằm đề cao vai trò của Thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ, có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra trong phạm vi cả nước và thực hiện quyền thanh tra theo quy định của pháp luật, Tổng Thanh tra Chính phủ là người đứng đầu cơ quan Thanh tra Chính phủ và đứng đầu ngành thanh tra có quyền lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra công tác thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Chính phủ. Tổng thanh tra Chính phủ có trách nhiệm xây dựng Định hướng chương trình thanh tra trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Định hướng chương trình hoạt động thanh tra là văn bản xác định phương hướng hoạt động thanh tra trong 01 năm của ngành thanh tra để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, thời gian trình chậm nhất vào ngày 15 tháng 10 hàng năm. Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm xem xét, phê duyệt chậm nhất vào ngày 30 tháng 10 hàng năm.

Sau khi được phê duyệt, Định hướng chương trình thanh tra được Thanh tra Chính phủ gửi cho Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Tổng Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm lập kế hoạch thanh tra của Thanh tra Chính phủ và hướng dẫn Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh xây dựng kế hoạch thanh tra cấp mình. Theo đó, Chánh Thanh tra Bộ, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ, Chánh Thanh tra tỉnh, căn cứ vào Định hướng, chương trình thanh tra, hướng dẫn của Tổng Thanh tra Chính phủ và yêu cầu công tác quản lý của Bộ, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng và trình thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt kế hoạch thanh tra. Công khai kế hoạch thanh tra với đối tượng thanh tra.

Việc quy định trên có vai trò rất quan trọng trong việc thống nhất hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ trống trong hoạt động thanh tra, phục vụ thiết thực cho công tác quản lý, điều hành vĩ mô trên phạm vi cả nước của Chính phủ. Quy định này không làm mất đi vai trò chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong xây dựng kế hoạch thanh tra của cơ quan thanh tra cùng cấp và cũng không xa rời yêu cầu công tác quản lý, tình hình chính trị - xã hội của địa phương, bộ ngành.

b) Hình thức thanh tra, căn cứ ra quyết định thanh tra

Trước đây, Luật thanh tra quy định hai hình thức thanh tra là thanh tra theo chương trình, kế hoạch và thanh tra đột xuất, đồng thời có ghi nhận hoạt động thanh tra của Thanh tra viên chuyên ngành khi thanh tra độc lập. Tuy nhiên việc thanh tra độc lập của Thanh tra viên chuyên ngành chưa được quy định rõ. Luật thanh tra năm 2010 cùng với việc quy định mới về các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đã tiếp tục ghi nhận hai hình thức thanh tra theo kế hoạch, thanh tra đột xuất còn bổ sung thêm hình thức thanh tra mới là thanh tra thường xuyên.

Thanh tra theo kế hoạch là hoạt động thanh tra được tiến hành căn cứ trên cơ sở kế hoạch thanh tra đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Điều này đồng nghĩa với quyền chủ động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc xây dựng kế hoạch và tổ chức tiến hành thanh tra. Các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào Định hướng chương trình thanh tra của Thanh tra Chính phủ, nhiệm vụ chính trị, yêu cầu công tác quản lý của địa phương, bộ ngành trong từng thời kỳ, từ đó xây dựng kế hoạch thanh tra của cấp mình có trọng tâm, trọng điểm, trình Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt làm căn cứ cho việc tiến hành. Thanh tra đột xuất được tiến hành khi có yêu cầu bất thường, để giải quyết kịp thời các đòi hỏi phát sinh trong công tác quản lý. Đây là đòi hỏi tất yếu của thực tiễn, vì vậy các cơ quan thanh tra không chỉ chủ động tổ chức tốt các cuộc thanh tra theo kế hoạch mà còn kịp thời triển khai nhanh các cuộc thanh tra theo yêu cầu đột xuất. Có như vậy thì mới nhanh chóng phát hiện để ngăn chặn và xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật.

1.3. Công khai kết luận thanh tra

Để tăng cường tính minh bạch trong hoạt động thanh tra, tạo cơ sở cho việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cũng như của các tổ chức, của xã hội và của nhân dân, góp phần phòng ngừa tham nhũng, tăng cường kỷ cương trong việc thực hiện kết luận thanh tra, đồng thời để bảo đảm sự phù hợp với quy định của Luật phòng, chống tham nhũng, Luật thanh tra năm 2010 đã bổ sung quy định về việc công khai kết luận thanh tra, theo đó: Kết luận thanh tra phải được công khai, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Kết luận thanh tra được công khai thông qua các hình thức: (1) Công bố tại cuộc họp với thành phần bao gồm người ra quyết định thanh tra, Đoàn thanh tra, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan hoặc tổ chức họp báo; (2) Thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng; (3) Đưa lên trang thông tin điện tử của cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành hoặc cơ quan quản lý nhà nước cung cấp; (4) Niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức là đối tượng thanh tra.

Người ký kết luận thanh tra có trách nhiệm thực hiện việc công khai kết luận thanh tra trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày ký kết luận. Hình thức thứ nhất - tại cuộc họp hoặc họp báo buộc phải công khai, đồng thời phải lựa chọn ít nhất một trong các hình thức còn lại để công khai. Người ký kết luận có trách nhiệm cung cấp kết luận cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan khi có yêu cầu. Tuy nhiên việc cung cấp kết luận thanh ra là vấn đề phức tạp và nhạy cảm, cần có quy định rõ về các hình thức công khai, đối tượng, nội dung công khai và trình tự, thủ tục công khai, sao cho các thông tin cần thiết được chuyển đến cho các đối tượng có nhu cầu phục vụ việc giám sát, kiểm tra, đồng thời những thông tin thuộc về bí mật Nhà nước bảo đảm không bị tiết lộ. Trong khuôn khổ điều chỉnh của Luật chưa thể xác định ngay được những nội dung gì và những đối tượng nào sẽ được cung cấp, do đó Chính phủ sẽ quy định chi tiết việc công khai kết luận thanh tra theo các hình thức đã ghi nhận trong Luật.

d). Xử lý và chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra

Trong thực tiễn công tác thanh tra thì sau khi có kết luận thanh tra việc xem xét, xử lý thuộc trách nhiệm và tuỳ thuộc vào quan điểm, ý chí của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Nhiều kết luận thanh tra được xử lý kịp thời, người có hành vi vi phạm bị xử lý nghiêm minh, những sơ hở, yếu kém được sửa chữa, khắc phục nhanh chóng. Nhưng bên cạnh đó có không ít trường hợp đã có kết luận song chưa có ý kiến chỉ đạo để xử lý ngay đối với các hành vi vi phạm hay việc xử lý không đầy đủ, thiếu nghiêm minh đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức vi phạm. Tình trạng đó đã và đang ảnh hưởng lớn đến hiệu lực, hiệu quả thanh tra, trật tự, kỷ cương quản lý nhà nước. Để khắc phục vấn đề này Điều 40 Luật thanh tra quy định rõ:

- Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày kết luận thanh tra hoặc nhận được kết luận thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có trách nhiệm tổ chức chỉ đạo thực hiện kết luận thanh tra. Xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý sai phạm về kinh tế; xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm pháp luật; áp dụng, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục, hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật; xử lý vấn đề khác thuộc thẩm quyền trong kết luận thanh tra.

Như vậy trách nhiệm xử lý và chỉ đạo thực hiện kết luận thanh tra trước hết thuộc về Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước và Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền phải xử lý ngay, nhất là những xử lý sai phạm về kinh tế. Còn những nội dung vượt quá thẩm quyền thì phải kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý, bảo đảm cho các nội dung đã được kết luận phải tổ chức thi hành đầy đủ, những sai phạm được xử lý kịp thời, nghiêm minh, góp phần nâng cao hiệu lực thanh tra, hiệu quả quản lý nhà nước.

Ngoài ra, để tăng cường trách nhiệm, ràng buộc nghĩa vụ và xử lý nghiêm đối với những hành vi vi phạm của người có tránh nhiệm, khoản 2, Điều 40 cũng quy định rõ:   Người có trách nhiệm xử lý kết luận thanh tra mà không xử lý hoặc xử lý không đầy đủ thì bị xem xét, xử lý trách nhiệm theo quy định của pháp luật.

đ)  Xử lý hành vi không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra

Luật thanh tra năm 2010 đã bổ sung quy định về xử lý hành vi không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra. Theo đó, trong quá trình thanh tra, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra mà không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chính xác, kịp thời, theo yêu cầu của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra hoặc tiêu huỷ tài liệu, vật chứng liên quan đến nội dung thanh tra thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật.

Bên cạnh đó, Luật cũng quy định, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm thi hành kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra mà không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, không kịp thời thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật.

e)  Xử lý hành vi vi phạm pháp luật của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra

Để tăng cường ý thức trách nhiệm, kỷ cương, kỷ luật trong hoạt động thanh tra đồng thời làm cơ sở cho việc xử lý đối với người vi phạm, Luật thanh tra quy định: Trong quá trình thanh tra người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra mà không hoàn thành nhiệm vụ hoặc cố ý không phát hiện hoặc phát hiện hành vi vi phạm pháp luật đến mức phải xử lý mà không xử lý, không kiến nghị việc xử lý hoặc có hành vi khác vi phạm pháp luật về thanh tra thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật.